Административный кодекс: наказывать или предупреждать?

Кодекс Тюменской области об  административной ответственности был  принят чуть более десяти лет  назад. Насколько успешно он  реализуется? Стал ли эффективным инструментом противодействия нарушениям общественного порядка? Эти  и  другие вопросы правоприменительной практики обсудили участники круглого стола, состоявшегося в  Тюменской областной Думе.

Тюменская областная Дума продолжает работу по совершенствованию регионального кодекса об административной ответственности.

Фото Аркадия Лукьяненко и Сергея Киселёва.

В  заседании под  председательством вице-спикера Тюменской областной Думы Галины Резяповой приняли участие депутаты, правоведы, представители исполнительных органов государственной власти региона, муниципалитетов, областной прокуратуры, Тюменского областного суда, Управления МВД  России по  Тюменской области, Управления Федеральной службы судебных приставов по  Тюменской области, общественных организаций.

Чувствительные потери

Председатель думского комитета по  государственному строительству и  местному самоуправлению Фуат Сайфитдинов свое выступление посвятил проблемам и  перспективам совершенствования кодекса.

Парламентарий проинформировал: с  момента принятия по  декабрь минувшего года в  документ было внесено 34  поправки. Часть статей признана утратившими силу, другая часть подверглась серьезной переработке. Подавляющее количество изменений касалось составов правонарушений. Основные причины корректировки — изменение федерального законодательства, исполнение судебных решений, а  также совершенствование действующих норм.

— Чувствительную потерю кодекс понес в  2014  году, когда должностные лица органов полиции были лишены права составлять протоколы по  административным правонарушениям, — заявил Фуат Сайфитдинов. — Прежде полиция составляла протоколы по  17  составам, таким, например, как  нарушение тишины и  покоя граждан, несанкционированная торговля. В  результате передачи этих полномочий в  юрисдикцию административных комиссий, должностных лиц  органов местного самоуправления эффективность пресечения ряда правонарушений и  неотвратимость наказания за  их совершение значительно понизилась.

На  мартовском заседании областная Дума поддержала проект федерального закона, направленный на  то, чтобы исправить допущенный законодательный просчет. По  мнению депутата, скорейшее принятие этого документа должно стать одним из  приоритетных направлений в  сфере административного законодательства.

Не менее острая проблема связана с  ограничением прав субъектов Федерации по  установлению административной ответственности за  нарушение правил благоустройства. Думе пришлось оперативно вносить в  кодекс коррективы с  учетом изменившихся требований федерального законодательства. Правда, в  конце года федеральный законодатель все-таки прислушался к  регионам и  определил, что  такое «правила благоустройства территории муниципального образования», указав перечень норм, за  несоблюдение которых субъект Федерации может вводить административную ответственность. Но, к  сожалению, далеко не все, даже самые распространенные, правонарушения попали в  этот перечень.

Есть вопросы и  по  правоприменительной практике.

Согласно статистике, в  2017  году больше всего протоколов — 5,5  тысячи — составлено за  несоблюдение правил благоустройства городов и  других населенных пунктов. Более 1,5  тысячи — за  нарушение тишины и  покоя граждан.

Чуть меньше, но  так  же достаточно активно, составляются протоколы за  торговлю вне  мест, установленных схемой размещения нестационарных торговых объектов, и  мест проведения ярмарок.

А  как  исполняются постановления о  вынесении административного штрафа?

— Этот показатель варьируется в  пределах 62-65  процентов. Столь низкий уровень негативно сказывается на  реализации одного из  основополагающих принципов административного законодательства — неотвратимости наказания за  совершенное правонарушение. Поэтому всем субъектам правоприменения необходимо принять меры, направленные на  повышение взыскиваемости наложенных административных штрафов, усиление взаимодействия с  институтом судебных приставов, — подытожил Фуат Сайфитдинов.

Причины и  следствия

Как  заявил заместитель главы администрации Тюмени Максим Афанасьев, на  территории областного центра реализация кодекса осуществляется на  системной основе, в  соответствии с  основным принципом неотвратимости наказания. В  подтверждение он  привел десятки цифр. Назовем лишь некоторые.

В  2017  году вынесено более 11  тысяч постановлений об  административных правонарушениях. В  общем объеме наказаний штрафные санкции занимают около 82  процентов и  лишь 16  процентов — предупреждения. Сумма наложенных штрафов — 40  миллионов 718  тысяч рублей. Оплачено около 29  миллионов рублей. Но  это, уточнил докладчик, результаты предварительные, так  как  не истек срок добровольной оплаты.

Незаменимым помощником в  наведении порядка на  территории муниципального образования стала система фиксации правонарушений в  автоматическом режиме. Норма об  ответственности за  нарушение требований по  размещению транспортного средства на  парковке либо парковочном месте, используемом на  платной основе, была введена в  кодексе недавно, но  в  Тюмени она  применяется в  полном объеме. Тем  более что  и  протоколы по  этому виду правонарушения не требуются, сразу выносится постановление о  штрафе. Таких постановлений уже  выдано на  сумму 9,5  миллиона рублей.

Активная работа ведется по  исполнению как  ранее принятых статей кодекса, так  и  вступивших в  силу 16  декабря 2017  года.

Значительные результаты достигнуты по  исполнению статьи, предусматривающей административную ответственность за  нарушение правил благоустройства: составлено более 5  тысяч протоколов на  общую сумму 29  с  лишним миллионов рублей .
За  нарушение тишины и  покоя граждан выписано более  тысячи штрафов на  сумму миллион рублей . Чуть больше — 1036  протоколов — составлено в  отношении лиц, осуществляющих торговлю вне  установленных мест. В  целом за  год  их оштрафовали на   739  тысяч рублей .

В  завершение Максим Афанасьев сообщил: в  нынешнем году администрация Тюмени намерена внести в  областную Думу законодательную инициативу об  установлении административной ответственности за  нарушение правил парковок общего пользования…

Стремление городских властей ужесточить требования к  соблюдению общественного порядка понять можно. Однако если по  одним статьям кодекса просматривается явная «заточенность» административных комиссий на  штрафные санкции, то  по  другим — столь же явная снисходительность.

По  словам председателя Тюменского облсовпрофа и  Общественного совета при  областной Думе Михаила Кивацкого, в  его  адрес поступают обращения руководителей ТСЖ  и  торговых предприятий по  поводу предвзятости так  называемых квартальных — специалистов управ, осуществляющих контроль на  территории административных округов.

Суть претензий такова. Выявив то  или  иное несоответствие требованиям правил благоустройства, квартальные фиксируют его  и  тут  же передают «дело» в  административную комиссию, не проинформировав собственника о  допущенном нарушении. Об  этом его  ставят перед фактом на  заседании комиссии, когда решение о  наказании уже  вынесено. Михаил Николаевич уверен: административный кодекс не должен становиться исключительно карательным инструментом. В  некоторых случаях наверняка хватило бы профилактической беседы.

— В  законе четко прописано, в  каких случаях выносится предупреждение, в  каких — штраф, — парировал Максим Афанасьев. — Комиссии принимают взвешенные решения.

Вопросы по  реализации кодекса на  территории Тюмени есть и  у  Владимира Шарпатова , бывшего депутата Тюменской областной Думы, а  ныне члена Общественного совета при  региональном парламенте. В  частности, его  возмущает стихийное размещение рекламы. Всевозможными объявлениями залеплены все  окна в  общественном транспорте, стены домов, двери подъездов. Меньше всего клеем, краской, клочками бумаги, скотча испачканы столбы и  опоры. И  то  лишь потому, что  их обмотали металлической сеткой. Необходимо бороться с  причиной, а  не со  следствием, считает Владимир Ильич. Авторов объявлений надо находить и  штрафовать, а  не тратить бюджетные деньги на  защитные средства.

Заместитель главы городской администрации заверил: меры принимаются, задействована система автодозвона, граждане, разместившие рекламу вне  установленных мест, получают по  телефону требования ее удалить. Правда, он  не уточнил, насколько эффективен такой метод воздействия. Собственно, уточнение и  не требуется. Достаточно оглядеться по  сторонам…

Попробуй, накажи!

Как  показывает практика, далеко не все  усовершенствования кодекса способствуют решению проблем в  системе общественных отношений.

Председатель административной комиссии Ялуторовска Сергей Фоминов проанализировал правоприменение положений статьи 1.1, устанавливающей ответственность за  нарушения тишины и  покоя граждан. В  декабре минувшего года областные законодатели изменили формулировку статьи. В  результате, считает Сергей Владимирович, у  граждан, совершивших противоправные действия не в  квартирах, а  в  местах общего пользования, появился формальный повод для  уклонения от  административной ответственности.

— Если лица, находящиеся в  общественных местах, запускают пиротехнические средства, свистят, громко смеются, но  при  этом не используют ненормативную лексику, то  они  не подпадают под  действие кодекса, — пояснил докладчик. — В  предыдущей редакции закона перечень способов совершения противоправных действий и  место их совершения был  открытым, что  позволяло квалифицировать противоправные деяния, связанные с  нарушением тишины и  покоя граждан. Теперь возникает двойственность толкования этой статьи.

По  мнению Елены Швейцер , начальника управления правовой и  кадровой работы администрации Тюменского муниципального района, председателя административной комиссии, защита прав граждан на  тишину осложнилась и  тем, что  реализация положений кодекса осуществляется без  участия полиции.

— Основная часть дел  — около сорока процентов, рассмотренных нами в  2013  и  2014  годах, касалась действий, нарушающих тишину и  покой, — проинформировала Елена Ивановна. — Уменьшение количества рассмотренных дел  в  данной категории связано не с  тем, что  стало меньше нарушений, а  с  лишением органов полиции с  середины 2014  года права составления протоколов. В  настоящее время полиция принимает сообщения, проводит проверку и  направляет материалы секретарю административной комиссии, который возбуждает административное производство. К  сожалению, представители полиции, участковые не заинтересованы в  результатах проводимой работы — привлечении к  административной ответственности, поскольку это  не отражается на  результатах их деятельности. Зачастую подготовленные ими  материалы не содержат оснований для  возбуждения административного производства.

В  сельской местности значительно осложнилась работа и  по  привлечению к  ответственности за  несоблюдение правил благоустройства. В  2015-2017  годах за  складирование дров, угля, навоза, строительных материалов на  прилегающей к  домовладению территории собственник мог  быть оштрафован.

— Сейчас администрация сельского поселения может только писать письма гражданам и  просить убрать мусор, дрова и  строительные материалы, — с  сожалением констатировала Елена Швейцер.

Заместитель начальника Управления организации охраны общественного порядка УМВД России по  Тюменской области Роман Исаков подтвердил: чаще всего в  полицию обращаются в  связи с  нарушениями прав граждан на  тишину и  покой. Особенно это  актуально для  крупных муниципалитетов.

От  имени УМВД он  предложил региональным властям выступить с  законодательной инициативой о  внесении в  главу 20  Кодекса Российской Федерации об  административных правонарушениях поправок, конкретизирующих составы правонарушений, что  позволит обеспечить исполнение законодательно возложенных обязанностей сотрудниками внутренних дел  без  заключения соглашений между МВД  и  субъектами РФ.

Кризис или  издержки развития?

Проблемы реализации регионального кодекса один из  его  создателей — профессор кафедры административного и  финансового права Института государства и  права Тюменского государственного университета Виктор Севрюгин — объясняет в  том  числе отсутствием единого, всеобъемлющего правового акта, устанавливающего административную ответственность на  федеральном уровне. Помимо Кодекса РФ сегодня существует большое количество законов, тоже предусматривающих административную ответственность. Фактически это  параллельное федеральное законодательство, которое по  объему гораздо больше, чем  сам  кодекс об  административных правонарушениях.

Вторая причина — максимальная централизация на  федеральном уровне правового механизма регулирования административной ответственности. Из  нее  вытекает третья причина — отсутствие четких разграничений предмета ведения Федерации и  субъектов в  области законодательства об  административной ответственности.

— Необходимо установить конкретные пределы соответствующих полномочий Российской Федерации и  сформулировать предметные основания для  осуществления регионами отнесенных к  их ведению полномочий по  установлению административной ответственности, — уверен доктор юридических наук. — Результатом концептуальных корректив могут и  должны стать практические шаги по  чистке норм кодекса за  счет передачи субъектам права установления мер  административного наказания по  гораздо большему числу административных проступков, особенно незначительных. Сейчас федеральный кодекс утоплен в  различных поправках и  дополнениях к  нему. За  последние 15  лет  в  него внесено более 3,5  тысячи изменений, что  значительно исказило его  первоначальную суть и, по  сути дела, превратило в  фискальный документ. Недоработки федерального кодекса серьезно сказываются на  региональных законодательных актах, в  том  числе и  у  нас.

Виктор Севрюгин критически отозвался о  деятельности органов исполнительной власти, которые не ведут мониторинг правоприменительной практики, подменяя его  отчетностью и  статистикой.

Заместитель председателя комитета по  государственному строительству и  местному самоуправлению регионального парламента Владимир Ульянов не согласился с  заявлением Виктора Егоровича о  том, что  кодекс находится в  системном кризисе.

— Есть проблемы, но  институт развивается, — заявил депутат. — Его  развитие происходит в  сложных условиях. Действительно, совместное ведение в  сфере административных правоотношений между Российской Федерацией и  субъектами нуждается в  урегулировании. Бесспорно, требует незамедлительного решения и  вопрос участия полиции в  оформлении административных материалов. Нам  самим следует более оперативно вносить изменения в  кодекс, корректируя составы правонарушений и  размер штрафов. Кроме того, нужен постоянный мониторинг правоприменительной практики, чтобы можно было объективно оценить эффективность реализации кодекса. Думаю, ни  у  кого нет  сомнений: институт административной ответственности играет важнейшую роль в  профилактике нарушений общественного порядка, предупреждая совершение более тяжких проступков, предусматривающих уголовное наказание.

Галина Резяпова солидарна с  коллегой: Кодекс Тюменской области об  административной ответственности должен быть живым, гибким, чувствительным ко  времени и  складывающейся ситуации. И  Дума намерена продолжить работу по  его  совершенствованию. По  итогам круглого стола будут подготовлены рекомендации, в  которые войдут и  предложения, прозвучавшие в  ходе обсуждения.

Алла Горелова

 
По теме
На территории обслуживания Отдела полиции дислокация село Упорово Межмуниципального отдела МВД России «Заводоуковский» проводилось оперативно-профилактическое мероприятие «Нелегальный мигрант».
Неуплата административного штрафа в предусмотренный законом срок, относится к правонарушениям, посягающим на общественный порядок и общественную безопасность.
На территории обслуживания Межмуниципального отдела МВД России «Заводоуковский» завершилось оперативно-профилактическое мероприятие «Нелегальный мигрант».
Сотрудники Межмуниципального отдела МВД России «Ялуторовский» продолжают проводить мероприятия, направленные на повышение взыскаемости штрафов.
Сотрудники Межмуниципального отдела МВД России «Ялуторовский» продолжают проводить мероприятия, направленные на повышение взыскаемости штрафов.
В дежурную часть полиции города Тюмени поступило сообщение из медицинского учреждения о том, что к ним обратился местный житель 1983 года с различными переломами.
«Заплакала, поэтому перестал пинать»  Викуловский районный суд Тюменской области признал Александра Дериглазова, 1972 года виновным в умышленном причинении тяжкого вреда здоровью, опасного для жизни человека (ч.
«Народная медицина»  Викуловский районный суд Тюменской области признал Минаеву Татьяну, 1976 года рождения виновной в незаконном приобретении и хранении без цели сбыта наркотических средств,
Викуловский районный суд